NOTA TÉCNICA IGFB Nº 08/2024
Assunto: Cadastro Técnico Multifinalitário (CTM): fundamentos, desafios e o papel dos profissionais da governança territorial para a gestão municipal integrada.
São Paulo, 15 de dezembro de 2024.
1. INTRODUÇÃO E CONTEXTUALIZAÇÃO
O Cadastro Técnico Multifinalitário (CTM) — também denominado Cadastro Territorial Multifinalitário — constitui-se como o mais importante instrumento de gestão territorial à disposição dos municípios brasileiros. Trata-se de um sistema de informações geoespaciais que reúne, organiza e integra dados físicos, jurídicos, econômicos e ambientais sobre os imóveis e a ocupação do solo urbano e rural. Mais do que um simples registro de propriedades, o CTM é a base de dados que contribui inequivocamente para o financiamento da cidade e para as suas políticas de solo.
Apesar de sua reconhecida importância, a implementação do CTM nos municípios brasileiros ainda é marcada por profundas desigualdades. Dados consolidados até 2024 indicam que, embora cadastros técnicos municipais tenham sido desenvolvidos nas cidades grandes e médias, a grande maioria dos pequenos municípios — especialmente nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste — ainda não dispõe de um sistema cadastral estruturado e atualizado. Essa realidade compromete a capacidade de planejamento urbano, a arrecadação tributária, a regularização fundiária e a implementação de políticas públicas de habitação, saneamento e mobilidade.
O Instituto de Governança Fundiária do Brasil (IGFB), fundado em 25 de julho de 2020, tem por missão promover estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos relativos à área de governança fundiária, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (Estatuto IGFB, Art. 2º, I).
A presente Nota Técnica tem por objetivo analisar os fundamentos jurídicos, os desafios estruturais, as iniciativas em curso e o papel dos profissionais habilitados na implementação e atualização do Cadastro Técnico Multifinalitário nos municípios brasileiros, com ênfase nos marcos normativos publicados até o final de 2024.
2. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO CADASTRO TÉCNICO MULTIFINALITÁRIO
2.1. A Base Constitucional e Legal
O CTM encontra seu fundamento maior no princípio da função social da propriedade (Art. 5º, XXIII, e Art. 182 da Constituição Federal) e na obrigação do Poder Público de promover o ordenamento territorial e a justa distribuição da propriedade. A Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana, prevendo a necessidade de instrumentos de planejamento municipal, entre os quais o cadastro técnico multifinalitário.
A Lei nº 6.015/1973 (Lei de Registros Públicos), com as alterações introduzidas pela Lei nº 10.267/2001, estabeleceu a obrigatoriedade do georreferenciamento dos imóveis rurais ao Sistema Geodésico Brasileiro. A Lei nº 10.267/2001 também criou o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR). Embora originalmente voltada para o meio rural, essa legislação lançou as bases técnicas e conceituais que, posteriormente, foram estendidas ao cadastro urbano.
2.2. A Lei nº 14.382/2022 e o Sistema Eletrônico dos Registros Públicos (SERP)
A Lei nº 14.382, de 27 de junho de 2022, representou um marco na modernização dos registros públicos no Brasil. A lei dispôs sobre o Sistema Eletrônico dos Registros Públicos (SERP) e alterou a Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/1973), estabelecendo que os extratos eletrônicos relativos a bens imóveis deverão, obrigatoriamente, ser acompanhados do arquivamento da íntegra do instrumento contratual. A lei também ampliou a desjudicialização para os compromissos de compra e venda, simplificando procedimentos e reduzindo custos para a regularização imobiliária.
Para o CTM, a Lei nº 14.382/2022 é especialmente relevante porque reforça a necessidade de integração entre os sistemas de registro de imóveis e os cadastros municipais, criando as bases para uma gestão compartilhada e interoperável das informações territoriais.
2.3. A Portaria MDR nº 3.242/2022 — Diretrizes Nacionais para o CTM
Em 9 de novembro de 2022, o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) publicou a Portaria nº 3.242, que fixou as diretrizes nacionais para a criação, instituição e atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário nos municípios brasileiros. A portaria substituiu a Portaria nº 511/2009 e introduziu inovações significativas:
– Incorpora os conceitos de objetos territoriais e parcelas certificadas e não certificadas, ampliando a precisão e a confiabilidade das informações cadastrais;
– Propõe a criação de Observatórios do Mercado Imobiliário, como ferramentas de monitoramento e transparência;
– Estabelece diretrizes para a interoperabilidade entre os sistemas cadastrais municipais, estaduais e federais;
– Define padrões técnicos e procedimentos para a atualização permanente do cadastro, com base nas normas técnicas da ABNT.
2.4. As Normas Técnicas da ABNT
A implementação do CTM no Brasil é orientada por normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), que estabelecem requisitos e procedimentos para a padronização dos levantamentos cadastrais.
A NBR 14166:2022 — Rede de Referência Cadastral Municipal — Requisitos e Procedimento — estabelece os requisitos para a implantação e a densificação de uma Rede de Referência Cadastral Municipal (RRCM), compatibilizando procedimentos e garantindo a uniformidade das referências geodésicas em âmbito municipal.
A NBR 17047:2022 — Levantamento Cadastral Territorial para Registros Públicos — Procedimento — regulamenta o padrão dos trabalhos técnicos e o procedimento para o levantamento cadastral territorial. A norma estabelece que os vértices dos imóveis (urbanos e rurais) devem ser registrados com coordenadas geodésicas, utilizando como referencial o Sistema Geodésico de Referência vigente no Brasil. A norma também exige que os imóveis urbanos sejam cadastrados com base no sistema geodésico brasileiro, proporcionando maior segurança jurídica e precisão técnica.
3. DESAFIOS ESTRUTURAIS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO CTM
3.1. A Desigualdade Territorial na Implementação
A implementação do CTM no Brasil é profundamente desigual. Municípios de grande e médio porte, especialmente nas regiões Sul e Sudeste, já dispõem de cadastros técnicos relativamente estruturados, com plantas cadastrais, bases cartográficas e sistemas informatizados. Por outro lado, a maioria dos pequenos municípios — particularmente na Amazônia Legal, no semiárido nordestino e no Centro-Oeste — ainda carece de cadastros atualizados, operando com informações defasadas, imprecisas ou simplesmente inexistentes.
Essa assimetria compromete a capacidade desses municípios de planejar seu desenvolvimento, arrecadar tributos de forma justa, regularizar ocupações informais e atrair investimentos.
3.2. A Falta de Profissionais Habilitados
A implementação e a atualização do CTM exigem a atuação de profissionais habilitados — engenheiros agrimensores, cartógrafos, geógrafos, engenheiros agrônomos, técnicos em agrimensura e áreas correlatas. A NBR 17047:2022, ao estabelecer a obrigatoriedade do georreferenciamento dos imóveis urbanos, ampliou significativamente a demanda por esses profissionais.
No entanto, há uma escassez crítica de profissionais capacitados, especialmente nas regiões menos desenvolvidas do país. Essa carência é agravada pela falta de cursos de formação e capacitação continuada em número suficiente para atender à demanda crescente.
3.3. A Desatualização dos Cadastros e a Informalidade
Estima-se que grande parte dos cadastros municipais esteja defasada, com informações desatualizadas sobre a ocupação do solo, a titularidade dos imóveis e as características físicas das edificações. A informalidade — ocupações sem título, edificações não registradas, parcelamentos irregulares — é um dos maiores desafios para a atualização cadastral.
A ausência de um cadastro atualizado e confiável impede a correta tributação (IPTU, ITBI), dificulta a implementação de políticas habitacionais, compromete o planejamento urbano e inviabiliza a regularização fundiária de assentamentos informais.
3.4. A Falta de Integração entre Sistemas
O CTM não pode ser implementado de forma isolada. Ele deve dialogar e interoperar com outros sistemas de informação territorial, como o Cadastro Ambiental Rural (CAR), o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI) e os sistemas do Poder Judiciário (SIG-RI, IERI-e). A falta de integração entre esses sistemas gera redundâncias, inconsistências e insegurança jurídica.
4. PROGRAMAS E INICIATIVAS EM CURSO
4.1. Comunidade de Prática do CTM (Ministério das Cidades e ONU-Habitat)
Em 2024, o Ministério das Cidades, em parceria com o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-Habitat), tem promovido a Comunidade de Prática do Cadastro Territorial Multifinalitário, um espaço de troca de experiências e capacitação técnica para gestores municipais e profissionais da área. A Comunidade realiza encontros virtuais periódicos, com a participação de especialistas de todo o país.
4.2. COBRAC 2024 — Congresso de Cadastro Multifinalitário e Gestão Territorial
A 16ª edição do COBRAC, realizada em Florianópolis/SC em novembro de 2024, com apoio do Ministério das Cidades, reuniu especialistas, gestores públicos e profissionais para debater os avanços e desafios do CTM no Brasil. O congresso abordou temas como a implementação das novas normas técnicas, a integração de sistemas e as experiências bem-sucedidas de municípios brasileiros.
4.3. Capacitação de Profissionais e Gestores
O IGFB, em conformidade com seu Estatuto Social, tem por objetivo qualificar profissionais de referência em Práticas Integrativas e Complementares, habilitados para ampliar a cultura do Cadastro Técnico Multifinalitário, Gestão Territorial e Meio Ambiente, como ferramenta de desenvolvimento social (Estatuto IGFB, Art. 2º, II). O IGFB ministra ou patrocina cursos de extensão, especialização e aperfeiçoamento nas áreas de agrimensura, topografia, georreferenciamento de imóveis rurais e urbanos, Cadastro Técnico Multifinalitário e Gestão Territorial (Estatuto IGFB, Art. 2º, V).
5. O PAPEL DOS PROFISSIONAIS HABILITADOS NA IMPLEMENTAÇÃO E ATUALIZAÇÃO DO CTM
Os profissionais habilitados — engenheiros agrimensores, cartógrafos, geógrafos, engenheiros agrônomos, técnicos em agrimensura e áreas correlatas — desempenham papel estratégico e insubstituível na implementação e atualização do CTM.
5.1. Levantamento Cadastral e Georreferenciamento
A NBR 17047:2022 estabelece que o levantamento cadastral territorial para registros públicos deve ser realizado por profissionais habilitados. Esses profissionais são responsáveis pela realização do levantamento topográfico, pela coleta de dados georreferenciados, pela elaboração da planta cadastral e pela submissão das informações aos sistemas competentes.
No ambiente urbano, o georreferenciamento de imóveis — agora exigido pela NBR 17047:2022 — demanda a atuação de profissionais com conhecimento técnico em topografia, geodésia, cartografia e sistemas de informações geográficas (SIG).
5.2. Implantação da Rede de Referência Cadastral Municipal (RRCM)
A NBR 14166:2022 exige a implantação de uma Rede de Referência Cadastral Municipal (RRCM), que serve como base geodésica para todos os levantamentos cadastrais no município. A implantação e a densificação da RRCM são atividades técnicas que exigem profissionais habilitados em geodésia e topografia.
5.3. Atualização Permanente do Cadastro
O CTM não é um produto estático, mas um processo contínuo de atualização e manutenção. A dinâmica da ocupação do solo — novas edificações, parcelamentos, alterações de uso, transferências de titularidade — exige que o cadastro seja permanentemente atualizado. Essa atualização depende da atuação de profissionais capacitados, que realizem novos levantamentos, integrem dados de diferentes fontes e garantam a confiabilidade das informações.
5.4. Atuação no SIG-RI e nos Sistemas Eletrônicos
O Provimento CNJ nº 195/2025, do Conselho Nacional de Justiça (embora publicado em 2025, suas diretrizes já vinham sendo discutidas e preparadas ao longo de 2024), prevê que os profissionais técnicos habilitados lançarão diretamente no SIG-RI as coordenadas geodésicas dos imóveis objeto de retificação administrativa, loteamento, desmembramento, desdobro e outras formas de parcelamento do solo ou de regularização fundiária. Para tanto, os profissionais devem efetuar seu credenciamento junto ao Operador Nacional do Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (ONR).
6. PERSPECTIVAS E RECOMENDAÇÕES
6.1. Universalização do CTM
É fundamental que o poder público federal, em articulação com estados e municípios, desenvolva programas de incentivo à implementação do CTM nos pequenos municípios, com financiamento, assistência técnica e capacitação de profissionais locais.
6.2. Integração de Sistemas e Interoperabilidade
A efetividade do CTM depende da integração entre os diversos cadastros e sistemas existentes: CTM (municipal), CCIR/INCRA (rural), CIB/RFB (federal), CAR (ambiental) e os sistemas do Poder Judiciário (SREI, SIG-RI, IERI-e). A interoperabilidade entre esses sistemas é essencial para a gestão integrada do território.
6.3. Capacitação Técnica e Formação de Profissionais
A demanda por profissionais habilitados para o CTM é crescente e tende a se intensificar com a entrada em vigor das novas normas técnicas. O IGFB, em parceria com instituições de ensino e entidades de classe, deve ampliar sua atuação na capacitação de profissionais, com cursos de extensão, especialização e aperfeiçoamento nas áreas de agrimensura, topografia, georreferenciamento e CTM.
6.4. Simplificação de Procedimentos e Redução de Custos
A simplificação dos procedimentos cadastrais e a redução dos custos para o registro de imóveis são fundamentais para estimular a regularização e a atualização cadastral, especialmente para a população de baixa renda.
6.5. Transparência e Participação Social
O CTM deve ser um instrumento de transparência e participação social. A disponibilização pública das informações cadastrais, respeitados os limites da privacidade, permite o controle social, o planejamento participativo e a fiscalização da gestão territorial.
6.6. Alinhamento aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
A implementação do CTM está alinhada a diversos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da ONU, especialmente o ODS 1 (Erradicação da Pobreza), o ODS 9 (Indústria, Inovação e Infraestrutura), o ODS 11 (Cidades e Comunidades Sustentáveis) e o ODS 16 (Paz, Justiça e Instituições Eficazes).
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Cadastro Técnico Multifinalitário é um instrumento indispensável para a gestão territorial sustentável, a justiça fiscal, a regularização fundiária e o planejamento urbano nos municípios brasileiros. Os avanços normativos dos últimos anos — com destaque para a Lei nº 14.382/2022, a Portaria MDR nº 3.242/2022 e as normas técnicas NBR 14166:2022 e NBR 17047:2022 — representam passos importantes na direção de um sistema cadastral mais moderno, integrado e confiável.
Contudo, a efetivação desses avanços depende da atuação qualificada e comprometida dos profissionais habilitados — engenheiros agrimensores, cartógrafos, geógrafos, engenheiros agrônomos e técnicos em agrimensura. São esses profissionais que realizam os levantamentos cadastrais, implantam as redes de referência, atualizam os sistemas e garantem a precisão e a confiabilidade das informações que fundamentam as decisões públicas e privadas.
O IGFB, como entidade de classe que representa esses profissionais, reafirma seu compromisso com a qualificação de profissionais de referência, com a produção de conhecimento técnico-científico e com a articulação entre governo, sociedade civil e academia, para que os municípios brasileiros possam, enfim, dispor de cadastros técnicos multifinalitários que reflitam a realidade de seu território e sirvam de base para um desenvolvimento mais justo, sustentável e inclusivo.
Eng. Sales Carvalho
Diretor Presidente do Instituto de Governança Fundiária do Brasil (IGFB)
Esta Nota Técnica é uma publicação oficial do Instituto de Governança Fundiária do Brasil (IGFB).
IGFB — Construindo pontes para uma governança fundiária mais justa e sustentável.
