NOTA TÉCNICA IGFB – Nº 10/2025
Título: Regularização Fundiária e Mudanças Climáticas – Interfaces e Desafios para a Adaptação Urbana no Brasil
Data de publicação: 15 de abril de 2025
Autoria: Instituto de Governança Fundiária do Brasil (IGFB)
Palavras-chave: Regularização Fundiária; Mudanças Climáticas; Governança Fundiária; Gestão de Riscos; REURB; Adaptação Urbana; Cadastro Técnico Multifinalitário.
1. INTRODUÇÃO
As mudanças climáticas constituem, na atualidade, um dos mais graves desafios enfrentados pela sociedade global, com impactos particularmente severos sobre as populações urbanas dos países em desenvolvimento. O Brasil, país de dimensões continentais e marcado por profundas desigualdades socioespaciais, figura entre as nações que mais sentirão os efeitos do aquecimento global, conforme reiteradamente alertado pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC).
Nesse cenário, a regularização fundiária emerge não apenas como instrumento de garantia do direito à moradia e de ordenamento territorial, mas como estratégia fundamental de adaptação climática e redução de vulnerabilidades socioambientais. A Lei nº 13.465/2017, que instituiu a Reurb (Regularização Fundiária Urbana), representou um marco legal ao estabelecer normas gerais e procedimentos aplicáveis à regularização fundiária urbana no país.
Esta Nota Técnica tem por objetivo analisar as interfaces entre a regularização fundiária e as mudanças climáticas, com ênfase na adaptação urbana e na gestão de riscos, propondo recomendações para a integração dessas políticas no âmbito da governança fundiária brasileira.
2. CONTEXTUALIZAÇÃO: URBANIZAÇÃO, INFORMALIDADE E VULNERABILIDADE CLIMÁTICA
2.1 O Processo de Urbanização Brasileiro e suas Desigualdades
O processo de urbanização brasileiro foi marcado por sua velocidade e pela concentração de riqueza em enclaves em meio à pobreza. Atualmente, cerca de 85% da população brasileira vive em áreas urbanas, o que torna as cidades o principal palco dos desafios relacionados à adaptação climática e à regularização fundiária.
A ocupação informal do solo urbano constitui uma das faces mais evidentes desse processo. A ausência de títulos de propriedade e de registro formal compromete não apenas a segurança jurídica das famílias, mas também sua capacidade de acessar serviços públicos, investir em melhorias habitacionais e, fundamentalmente, de se proteger contra eventos climáticos extremos.
2.2 Assentamentos Informais e Exposição a Riscos
Segundo o Serviço Geológico do Brasil, cerca de 4 milhões de pessoas vivem hoje em áreas de risco, geralmente localizadas em morros, encostas ou às margens de rios, sem infraestrutura adequada e distantes de serviços básicos. Dados do Censo Demográfico de 2022 evidenciam que aproximadamente 72,9% das pessoas que vivem em favelas no Brasil se identificam como negras (pretas ou pardas), revelando a dimensão racial da vulnerabilidade socioambiental.
De 2013 a maio de 2024, cerca de 2,6 milhões de moradias foram danificadas ou destruídas por desastres no Brasil, afetando mais de 5 milhões de pessoas. Esse dado escancara o quanto a crise climática já está batendo à porta — ou, pior, derrubando o teto de milhões de famílias brasileiras.
O racismo socioambiental é um reflexo direto da violação histórica provocada pela escravidão, com populações negras sendo empurradas para territórios com menos infraestrutura, menos saneamento, menos acesso a equipamentos públicos e mais expostas aos impactos ambientais e climáticos. O município do Rio de Janeiro é um exemplo emblemático: aproximadamente 599 mil domicílios na cidade (21%) estão localizados em áreas de alta vulnerabilidade a deslizamentos e inundações.
3. MUDANÇAS CLIMÁTICAS E IMPACTOS URBANOS
3.1 Cenários e Projeções
Segundo o IPCC (2007), está prevista uma maior frequência de ondas de calor em áreas urbanas, com maior intensidade e duração. Além disso, pode-se prever uma deterioração da qualidade do ar e o aumento de áreas de risco, em especial nas cidades tropicais, cada vez mais sujeitas a chuvas intensas que podem provocar escorregamentos de encostas e alagamentos.
Dados de 2024 mostram que chuvas intensificadas pelas mudanças climáticas resultaram em 251 mortes no Brasil, evidenciando a urgência de políticas públicas voltadas à adaptação.
3.2 A Insuficiência dos Planos de Adaptação
Estudo publicado na revista científica *Sustainable Cities and Society* revelou que menos de 13% dos municípios brasileiros apresentam uma boa capacidade institucional e contam com um número razoável de instrumentos legais para tentarem se adaptar aos impactos das mudanças climáticas. Mais de 85% dos municípios do Brasil não têm planos de adaptação para as mudanças climáticas.
O planejamento urbano consiste em uma política intersetorial essencial para lidar com as mudanças climáticas, particularmente na promoção da adaptação. Contudo, a lacuna entre a necessidade e a efetiva implementação de políticas adaptativas permanece como um dos maiores desafios para a governança territorial brasileira.
4. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA (REURB) COMO ESTRATÉGIA DE ADAPTAÇÃO CLIMÁTICA
4.1 Fundamentos Legais e Institucionais
A Lei nº 13.465/2017 dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, instituindo normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), que abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais. A Reurb busca prover uma solução jurídica para a ocupação irregular de terrenos, sejam eles públicos ou privados.
O Decreto nº 9.310/2018, por sua vez, instituiu as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana e estabeleceu os procedimentos para a avaliação e a alienação dos imóveis da União.
Mais recentemente, o Governo Federal publicou o Decreto nº 13.043/2026, que institui a Política Nacional de Governança da Terra e cria o Programa Terras do Brasil, com o objetivo de integrar e fortalecer as ações de governança fundiária em todo o país, promovendo maior articulação entre União, estados, Distrito Federal, municípios e entidades da sociedade civil.
4.2 A REURB como Instrumento de Adaptação
A principal conclusão de estudos recentes indica que a REURB se configura como estratégia de adaptação climática, desde que planejada de forma holística, reconhecida a informalidade como uma forma legítima de produção do espaço social, bem como observada a participação popular válida enquanto pressuposto metodológico inegociável.
A regularização fundiária urbana sustentável emerge como uma alternativa de abordagem não apenas para conferir segurança jurídica e acesso a serviços básicos, mas como uma política socioterritorial de desenvolvimento urbano e humano. A integração entre regularização fundiária e adaptação climática permite:
1. Redução da vulnerabilidade de núcleos urbanos informais por meio da implantação de infraestrutura adequada e da realocação de ocupações em áreas de risco;
2. Fortalecimento da resiliência comunitária, com populações formalmente reconhecidas tendo maior capacidade de reivindicar investimentos públicos e de acessar programas habitacionais e de saneamento;
3. Promoção da justiça climática, ao reconhecer que os impactos das mudanças do clima não são distribuídos igualmente, recaindo de forma mais severa sobre aqueles que historicamente tiveram menos acesso a direitos e proteção do Estado.
4.3 O Papel do Cadastro Técnico Multifinalitário (CTM)
O Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM) é compreendido como o registro sistemático e geoespacial de diferentes informações sobre o território, mais notadamente as relativas a seu uso, ocupação e leis de ordenamento. O CTM constitui ferramenta fundamental para a integração entre regularização fundiária e adaptação climática, uma vez que:
– Permite a identificação precisa de áreas de risco e de populações vulneráveis;
– Subsidia o planejamento urbano e a alocação de investimentos públicos;
– Facilita o monitoramento de ocupações irregulares em áreas ambientalmente sensíveis;
– Integra dados fiscais, ambientais e urbanísticos para a formulação de políticas públicas integradas.
O Decreto nº 13.043/2026 prevê a interoperabilidade entre sistemas como o Sistema de Gestão Fundiária (Sigef), o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR), o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e outras bases de dados governamentais, criando as condições para uma gestão territorial integrada e resiliente.
5. GOVERNANÇA FUNDIÁRIA E GESTÃO DE RISCOS CLIMÁTICOS
5.1 Desafios da Governança Fundiária no Brasil
A governança fundiária no Brasil é marcada por uma herança histórica de desigualdades. O país não dispõe de uma base fundiária unificada, o que dificulta a articulação entre políticas setoriais e a resposta adequada a eventos climáticos extremos.
A governança em rede, que envolve a participação ativa de múltiplos atores sociais e institucionais, promovendo a cooperação e a cocriação de soluções, emerge como modelo necessário para enfrentar os desafios climáticos e fundiários de forma integrada.
5.2 O Princípio da Precaução e a Urgência da Ação
Conforme alertado por Ribeiro (2008), não é possível aguardar certezas científicas para se adotarem medidas que atenuem os eventuais impactos gerados pelas mudanças climáticas. É fundamental organizar o país com base nos cenários elaborados até o momento, aplicando o princípio da precaução e propondo medidas que possam atenuar as implicações causadas pelas mudanças globais.
A regularização fundiária, nesse contexto, deve ser compreendida como ação antecipatória e não meramente reativa, integrando-se às políticas de adaptação climática e de redução de riscos de desastres.
5.3 Recomendações para a Integração de Políticas
Com base na análise realizada, recomenda-se:
1. A integração da variável climática nos processos de regularização fundiária, com a inclusão de critérios de vulnerabilidade ambiental e de risco na priorização de áreas a serem regularizadas;
2. O fortalecimento do Cadastro Técnico Multifinalitário como ferramenta de gestão de riscos, com a incorporação de dados geoespaciais sobre áreas de risco, eventos climáticos extremos e vulnerabilidade socioambiental;
3. A promoção da participação popular nos processos de regularização e adaptação, reconhecendo o conhecimento local como elemento fundamental para a formulação de soluções efetivas e socialmente justas;
4. A articulação intersetorial entre políticas de habitação, meio ambiente, saneamento básico e mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo, conforme previsto no Estatuto do IGFB (Art. 2º, III);
5. O desenvolvimento de metodologias e técnicas de gestão territorial integrada, capazes de conciliar regularização fundiária, proteção ambiental e adaptação climática.
6. CONCLUSÃO
A interface entre regularização fundiária e mudanças climáticas constitui um dos desafios mais urgentes e complexos para a governança territorial brasileira. A REURB, instituída pela Lei nº 13.465/2017, configura-se como estratégia de adaptação climática, desde que planejada de forma holística e integrada às demais políticas públicas urbanas e ambientais.
O Cadastro Técnico Multifinalitário emerge como ferramenta indispensável para a integração de informações territoriais, ambientais e sociais, subsidiando a formulação de políticas públicas baseadas em evidências e voltadas à redução de vulnerabilidades.
A atuação do Instituto de Governança Fundiária do Brasil (IGFB), em consonância com seus objetivos estatutários, deve contribuir para o aprimoramento da governança fundiária no país, promovendo estudos, pesquisas, capacitação profissional e articulação institucional voltados à integração entre regularização fundiária e adaptação climática.
A crise climática não espera. A regularização fundiária, enquanto política de desenvolvimento urbano e humano, oferece um caminho possível para a construção de cidades mais justas, resilientes e sustentáveis.
7. REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana. Brasília, DF: Presidência da República, 2017.
BRASIL. Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018. Institui as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana. Brasília, DF: Presidência da República, 2018.
BRASIL. Decreto nº 13.043, de 30 de junho de 2026. Institui a Política Nacional de Governança da Terra e cria o Programa Terras do Brasil. Brasília, DF: Presidência da República, 2026.
COELHO, L. C. T.; BARBALHO, L. V.; LIMA, F. R. As novas normativas do Cadastro Territorial Multifinalitário no Brasil como ferramentas de planejamento e gestão urbanos participativos. Revista Metrópoles, Rio de Janeiro, 2025.
DI GIULIO, G. M. et al. Urban Adaptation Index: capacidade institucional dos municípios brasileiros. Sustainable Cities and Society, 2024.
HABITAT BRASIL. Adaptação Comunitária às Mudanças Climáticas. São Paulo, 2024.
IPCC. Quarto Relatório de Avaliação (AR4). Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, 2007.
RIBEIRO, W. C. Impactos das mudanças climáticas em cidades no Brasil. Parcerias Estratégicas, Brasília, n. 27, p. 297-312, 2008.
VIEIRA, A. H.; BEDONI, M.; FARIAS, T.; CASTRO-DÍAZ, R. Regularização fundiária urbana sustentável como estratégia de redução da vulnerabilidade de núcleos urbanos habitacionais alternativos no contexto da emergência climática. Revista Brasileira de Direito Urbanístico, v. 10, n. 18, 2025.
São Paulo, 15 de abril de 2025.
Eng. Sales Carvalho
Diretor Presidente do Instituto de Governança Fundiária do Brasil (IGFB)
Esta Nota Técnica é uma publicação oficial do Instituto de Governança Fundiária do Brasil (IGFB).
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